CUP e operatori di comunicazione elettronica: la Cassazione interviene ma non scioglie i dubbi. Cosa fare ora.
di Fulvio Sarzana di S.Ippolito, Avvocato in Roma.
In poche settimane la Corte di Cassazione ha emesso due sentenze che affrontano il quadro del Canone Unico Patrimoniale (CUP) nel settore delle comunicazioni elettroniche.
Il Canone Unico Patrimoniale (CUP) è un tributo locale introdotto in Italia per semplificare la gestione delle entrate degli enti territoriali. Accorpa in un unico versamento le diverse imposte precedentemente dovute per l’occupazione di spazi pubblici e la diffusione di messaggi pubblicitari.
A questo canone sarebbero soggetti anche gli operatori di comunicazione elettronica, anche se utilizzano in via mediata le infrastrutture di altri operatori.
Le Sezioni Unite: il CUP è un tributo, e la giurisdizione è del giudice tributario
Con una sentenza del 1 maggio 2026, le Sezioni Unite Civili —hanno risolto una delle questioni più controverse dell’intera vicenda del canone unico: quella della giurisdizione.
Il punto di partenza era un rinvio pregiudiziale della Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Vicenza, che aveva segnalato l’esistenza di tre orientamenti difformi nella giurisprudenza di merito: chi attribuiva la giurisdizione al giudice tributario, chi al giudice ordinario, chi operava una distinzione caso per caso a seconda che la controversia riguardasse l’occupazione di suolo pubblico (lett. a, comma 819) oppure la diffusione di messaggi pubblicitari (lett. b).
Le Sezioni Unite hanno tagliato il nodo gordiano con una risposta secca: il CUP ha, in ogni caso, natura tributaria, con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice tributario per tutte le relative controversie.
Il ragionamento è costruito sui tre criteri consolidati dalla giurisprudenza costituzionale per identificare un tributo: la doverosità della prestazione, derivante direttamente dalla legge senza alcun rapporto sinallagmatico con l’ente; l’assenza di corrispettività tra pagamento e provvedimento concessorio; il collegamento a un presupposto economicamente rilevante e la destinazione delle risorse a coprire spese pubbliche.
Il fatto che il legislatore del 2019 abbia denominato il prelievo “patrimoniale” non sposta nulla: il nomen iuris, come ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale, non è mai decisivo ai fini della qualificazione di un’entrata. Ciò che conta è la sostanza del regime giuridico — e quella è, inequivocabilmente, tributaria.
Particolarmente significativo è il passaggio in cui le Sezioni Unite analizzano l’evoluzione normativa rispetto ai prelievi soppressi. Il CUP ha recepito il modello della TOSAP — tributo — e non quello della COSAP — canone patrimoniale di natura corrispettiva. La scelta del legislatore di rendere obbligatorio il canone per tutti gli enti, di includervi espressamente le occupazioni abusive e di costruire il presupposto sull’occupazione in sé (e non sul rilascio del provvedimento concessorio) conferma la direzione intrapresa.
Le Sezioni Unite enunciano quindi il seguente principio di diritto: «Il canone unico patrimoniale di cui all’art. 1, commi 816-847, della legge n. 160 del 2019, ha, in ogni caso, natura tributaria».
Conseguenza pratica immediata: chi ha impugnato o intende impugnare un avviso di accertamento CUP deve rivolgersi alla Corte di Giustizia Tributaria, non al Giudice di Pace o al Tribunale civile.
E chi nel frattempo ha sbagliato binario dovrà farne i conti con i termini di decadenza.
La Terza Sezione Civile: gli operatori virtuali pagano
Pochi giorni prima, la Terza Sezione Civile della Cassazione aveva già chiarito l’altra grande questione: gli operatori di telefonia che accedono alla rete altrui in modalità “virtuale” (tipicamente attraverso la tecnologia VULA) sono soggetti passivi del CUP al pari del concessionario dell’infrastruttura fisica.
Il caso riguardava Wind Tre e il Comune di Tribiano. Il Tribunale di Lodi, in sede d’appello, aveva annullato l’avviso di accertamento ritenendo che Wind Tre effettuasse un utilizzo meramente “virtuale” della rete TIM/Open Fiber, insufficiente a integrare l'”utilizzo materiale” richiesto dall’art. 1, comma 831, L. 160/2019. La Cassazione ha cassato quella sentenza con rinvio.
Il ragionamento della Corte è questo: i servizi telefonici funzionano grazie all’elettricità, e un segnale elettrico — bene mobile ai sensi dell’art. 814 c.c. — per propagarsi ha sempre bisogno di un elemento materiale. Non esiste, fisicamente, un “uso virtuale” della rete. Ciò che può essere virtuale è solo la modalità di accesso — il software di gestione VULA che separa i flussi dei diversi operatori — ma i segnali transitano comunque sull’infrastruttura fisica del concessionario. E questo è “utilizzo materiale” della rete.
Il ragionamento della Corte — “i segnali elettrici transitano fisicamente, quindi c’è uso materiale” — è elegante ma presta il fianco a una critica seria. La Cassazione confonde il piano fisico con il piano giuridico-normativo. Che i fotoni transitino sulla fibra di TIM quando un cliente Wind Tre naviga è un dato di fisica. Ma il diritto non regola i fotoni: regola i rapporti tra soggetti. La domanda giuridicamente rilevante non è “passa corrente sulla rete altrui?”, ma “Wind Tre occupa il suolo pubblico?”.
L’occupazione del suolo pubblico è una categoria giuridica che presuppone un rapporto diretto tra un soggetto e un bene del demanio. Wind Tre non ha alcun titolo, né concessorio né altro, sull’infrastruttura interrata. Non può rimuoverla, modificarla, accedervi fisicamente. Il suo rapporto è esclusivamente con TIM, sul piano contrattuale privato. Sostenere che chi ha un contratto commerciale con il concessionario “occupi mediamente il suolo pubblico” è un’estensione analogica del concetto di occupazione che la stessa Corte applica in modo del tutto forzato.
Altrettanto chiara è la risposta sul tentativo di far leva sulla norma di interpretazione autentica del 2021 (art. 5, comma 14-quinquies, D.L. 146/2021), che esclude dall'”occupazione mediata” i soggetti “titolari del contratto di vendita del bene distribuito alla clientela finale”. La Corte osserva che quella norma è stata pensata per la distribuzione di gas ed energia elettrica — settori in cui c’è una vera separazione tra chi è proprietario della rete e chi vende il prodotto già fisicamente presente nella rete. Ma il gestore telefonico non vende un bene: eroga un servizio. Manca il trasferimento della proprietà, elemento tipico della vendita ex art. 1470 c.c. La norma di esenzione, essendo di stretta interpretazione in quanto eccezionale, non può essere estesa per analogia.
Il principio di diritto enunciato è netto: «Il gestore di servizi telefonici il quale si avvalga dell’accesso “virtuale” ad una rete di proprietà altrui (ad es., mediante tecnologia VULA) è obbligato al pagamento del CUP».
L’asserzione presta il fianco a forti critiche.
La Cassazione usa il comma 831 come se la nozione di “occupazione mediata” fosse un dato ontologico, mentre è una costruzione normativa eccezionale. Il legislatore del 2020 ha inventato un soggetto passivo che non occupa nulla nel senso tradizionale del termine — e lo ha fatto per ragioni di gettito fiscale, non per coerenza sistematica.
Proprio perché si tratta di una fictio — una occupazione “come se” — il principio di stretta interpretazione delle norme eccezionali (art. 14 preleggi) dovrebbe valere in entrambe le direzioni: non solo per restringere le esenzioni (come fa la Corte), ma anche per contenere l’espansione della soggettività passiva. La Cassazione applica il criterio restrittivo solo a sfavore degli operatori, quando potrebbe legittimamente valere anche a loro favore.
La Corte afferma che il gestore telefonico non “vende beni” ma “eroga un servizio”, e che quindi la norma di esenzione del 2021 non si applica. Il ragionamento è formalmente corretto sul piano civilistico puro, ma sconta alcune debolezze.
In primo luogo, il quadro normativo europeo — in particolare il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche (Direttiva 2018/1972/UE) e il Codice delle comunicazioni elettroniche italiano (D.Lgs. 259/2003) — qualifica i servizi di comunicazione elettronica come servizi regolati, non come vendita di beni, ma li tratta, sul piano delle infrastrutture, in modo sostanzialmente analogo ai servizi a rete come gas ed energia. La separazione tra proprietà della rete (TIM) e fornitura del servizio (Wind Tre) è strutturalmente identica a quella del mercato del gas: il distributore fisico è uno, i venditori sono molti. Se il legislatore del 2021 ha voluto esentare questa struttura di mercato in un settore, è quantomeno discutibile sostenere che abbia inteso discriminare un settore identicamente strutturato.
In secondo luogo, la definizione di “contratto di vendita del bene distribuito alla clientela finale” nella norma del 2021 è, come riconosce la stessa Cassazione, “atecnica”. Un’espressione normativa atecnica non può essere interpretata con il rigore dell’art. 1470 c.c.: quando il legislatore usa un termine improprio, l’interpretazione sistematica e teleologica dovrebbe prevalere su quella letterale. E sul piano teleologico, la ratio della norma del 2021 era chiaramente quella di proteggere i rivenditori/fornitori di servizi che non possiedono infrastrutture. Wind Tre rientra esattamente in quella categoria.
Cosa fare ora:
- a) Contestare in fatto l’utilizzo della rete nel territorio del Comune specifico
Questo è probabilmente il fronte più immediatamente praticabile dopo la sentenza. Il principio di diritto enunciato dalla Cassazione presuppone che l’operatore si avvalga delle infrastrutture fisiche presenti nel territorio del Comune che emette l’accertamento. Se l’operatore riesce a dimostrare che nel territorio comunale specifico le utenze sono servite attraverso architetture di rete diverse — ad esempio roaming, accordi di interconnessione puri, o reti proprie — il presupposto dell’occupazione mediata non si realizza.
- b) Contestare il metodo di calcolo delle utenze e la legittimità dei criteri presuntivi
Questo è il fronte più fertile sul piano tecnico-giuridico. Il comma 831 fa riferimento alle “utenze risultanti al 31 dicembre dell’anno precedente” comunicate tramite autodichiarazione. Quando l’operatore non presenta la dichiarazione, i concessionari della riscossione (come Abaco S.p.A.) ricorrono a criteri presuntivi — spesso basati su dati nazionali di mercato, quote di mercato dell’operatore, o dati AGCOM — per stimare il numero di utenze nel territorio comunale.
Questi criteri presuntivi sono sindacabili su più fronti: la mancanza di una base normativa specifica che li autorizzi nel CUP (a differenza di altri tributi che prevedono espressamente l’accertamento induttivo); la loro intrinseca approssimazione, che può portare a imputare utenze già conteggiate da altri Comuni o già attribuite al concessionario principale; la violazione del principio di capacità contributiva se il numero di utenze presunto è manifestamente sproporzionato rispetto alla reale penetrazione dell’operatore nel territorio comunale.
- c) Sollevare la questione di compatibilità con il diritto europeo
Il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche (Direttiva 2018/1972/UE) è fondato sul principio che l’accesso alle reti altrui — imposto per legge agli operatori incumbent come obbligo regolatorio — non deve tradursi in oneri aggiuntivi a carico degli operatori accedenti che siano incompatibili con il mercato interno. Imporre il CUP agli operatori virtuali significa tassare un’attività che l’ordinamento europeo impone agli operatori di svolgere (l’accesso alla rete è un obbligo regolatorio, non una scelta commerciale libera). C’è uno spazio argomentativo per sostenere che l’applicazione del CUP all’operatore virtuale incide sulla neutralità regolatoria e sull’effettività dell’accesso disaggregato alla rete, in violazione degli obiettivi della Direttiva. Questo argomento non è stato sviluppato nei giudizi esaminati dalla Cassazione e potrebbe aprire una via pregiudiziale davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.
- d) La questione di legittimità costituzionale
Esiste un potenziale profilo di irragionevolezza ex art. 3 Cost. nella disparità di trattamento tra gli operatori di telefonia e i distributori di gas ed energia, strutturalmente identici quanto al modello di accesso all’infrastruttura altrui. Se il legislatore del 2021 ha ritenuto di esentare gli uni, è difficile giustificare razionalmente l’inclusione degli altri sulla base della distinzione “vendita di beni / erogazione di servizi” — distinzione che, come visto, è essa stessa il frutto di un’espressione normativa che la stessa Cassazione definisce “atecnica”. Una questione di legittimità costituzionale sul comma 831, nella parte in cui include gli operatori virtuali di telefonia tra i soggetti passivi senza prevedere l’esenzione riconosciuta ai distributori di energia, potrebbe trovare una certa consistenza.
- e) Il profilo della doppia imposizione
In alcuni casi si verifica una situazione di fatto in cui il concessionario dell’infrastruttura (TIM) paga già il CUP calcolato sul totale delle utenze — incluse quelle degli operatori virtuali — e poi trasferisce contrattualmente parte di quel costo all’operatore virtuale tramite i corrispettivi di accesso alla rete. Se contestualmente il Comune richiede il CUP anche direttamente all’operatore virtuale sulle stesse utenze, si configura una duplicazione dell’imposta sullo stesso presupposto economico. Questo profilo, che la sentenza della Cassazione non affronta, merita di essere sviluppato nei singoli contenziosi sulla base della documentazione contrattuale e delle dichiarazioni già presentate dal concessionario.
Resta aperta inoltre, e presumibilmente sarà terreno di nuovo contenzioso, la questione della legittimità dei criteri presuntivi adottati dai concessionari della riscossione quando l’operatore ometta la dichiarazione delle utenze. Su questo punto la giurisprudenza di merito ha già iniziato a esprimersi, ma serviranno probabilmente ulteriori interventi per stabilire regole uniformi a livello nazionale.
CUP e operatori di comunicazione elettronica: la Cassazione interviene ma non scioglie i dubbi. Cosa fare ora.
